領導干部問責常態(tài)化的思考
倪志銘
2009年,中央出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《問責規(guī)定》),使領導干部問責從輿論走向了實踐,從政策走向了制度。然而,領導干部問責制作為一項全新的責任追究形式,要充分發(fā)揮其監(jiān)督制約權(quán)力,強化領導干部的責任意識、勤廉意識和效能意識的作用,還必須不斷強化問責意識,理順機制,細化制度,使領導干部問責成為常態(tài)。
一、正確把握問責制的內(nèi)涵,實行有責必問,防止選擇性問責。根據(jù)黨和國家的政策法律,領導干部在行使權(quán)力的同時承擔著相應的責任,包括政治責任、紀律責任和法律責任。領導干部問責制,即領導干部因故意或過失,不履行或不正確履行法定職責,導致工作失誤,或者損害管理相對人的合法權(quán)益,或者造成其他不良社會影響和重大損失的,追究其政治責任的制度。其實質(zhì)是對領導干部不作為、亂作為或不當作為等行為,以及因不當行使權(quán)力而造成不良社會影響或重大損失等后果的監(jiān)督,促使領導干部對自己以及下屬的行為及后果負責,從而有效規(guī)制領導干部正確行使權(quán)力。問責追究與紀律追究、法律追究兩者結(jié)合,構(gòu)成了一個相互銜接、依次遞進,全面覆蓋的責任追究體系,使決策失誤、工作失誤、用人失察、突發(fā)性事件處置不當?shù)冗^去無法追究紀律和法律責任的行為,能同樣得到制度性的責任追究,督促領導干部更加謹慎合理地行使權(quán)力。把握了領導干部問責的實質(zhì)和內(nèi)涵,理解問責的目的和意義,就能正確進行問責追究。但是目前,有的地方將問責追究作為平息事態(tài)、平息民憤的一種政治手段,擇民憤大者而問責,擇事態(tài)惡者而問責;有的將問責追究作為逃避紀律責任、法律責任一種政治策略,該撤職降級的,卻給予免職處理;該警告記過的,卻只是責令公開道歉;有的對重大事故、事件、案件鐵腕問責,對決策失誤、用人失察等案件卻沉默以對。這種選擇性的問責,必然使問責變成一種政治做秀,嚴重破壞了問責制度,更無益于問責制度的完善和發(fā)展。問責追究就應當是權(quán)力失職、失誤或失范情況下一種應然的責任追究形式,凡出現(xiàn)問責的情形,都必須堅定對責任官員問責,做到有責必問,以維護問責制度的嚴肅性和執(zhí)行力。
二、理順問責工作機制,堅持問責主體的統(tǒng)一,防止出現(xiàn)重復問責和問責空檔??茖W合理的問責工作機制,是問責制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的基礎和前提,也是提高問責操作性和實效性的保障。問責制作為對權(quán)力的一種新的容忍度相對較低的監(jiān)督制度,從理論探討時就引起社會各方的廣泛關注,并表示出了極大的參與熱情。成熟的問責制度應當敢于和善于吸收這種參與熱情,形成一個多方參與,開放透明的問責工作機制,以強化社會力量對權(quán)力的監(jiān)督。同時,問責制度的具體執(zhí)行,也需要一個統(tǒng)一明確的問責主體,防止可能出現(xiàn)的重復問責和問責空檔。要兼顧兩者,必須理順問責工作機制。在監(jiān)督力量上,應當堅持黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督為主導,整合民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督力量,形成自上而下、上下互動、上下結(jié)合的監(jiān)督合力。黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督是目前對領導干部最有效的監(jiān)督。這種力量自上而下,行使黨紀國法賦予的監(jiān)督權(quán),因而最為權(quán)威,也最有效率。同時,黨和行政機關的內(nèi)部監(jiān)督,必須吸納外部監(jiān)督力量,才能最大限度地避免自我監(jiān)督帶來的弊病,使監(jiān)督更多地體現(xiàn)民意。在問責主體上,應當形成黨委政府統(tǒng)一領導、紀檢監(jiān)察機關組織協(xié)調(diào)、組織人事部門和其他有關部門參與的工作機制。根據(jù)《問責規(guī)定》,紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門可以啟動問責程序。實踐中,市委督查室、甚至作風辦等臨時機構(gòu)也在實行問責。這種問責主體的多元化,很可能出現(xiàn)多頭問責,亦可能出現(xiàn)無人問責的局面。因此,紀檢監(jiān)察機關作為黨和行政內(nèi)部的專門監(jiān)督機關,必須在領導干部問責工作當中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用,對于屬于職責范圍內(nèi)的問責案件,應當及時調(diào)查并提出問責建議;對于不屬于職責范圍內(nèi)的問責案件,有關部門沒有啟動問責程序的,應當建議有關部門及時立案調(diào)查。
三、堅持問責方式法定,實現(xiàn)責任的基本平衡,防止同錯不同責。問責方式法定類似于刑法的罪刑法定原則,即給予有過錯的領導干部問責,其問責方式應當嚴格依照已經(jīng)生效的規(guī)定,且其承擔的責任應當與過錯程度相當。從制度的指導和規(guī)范作用來看,對于違反制度者,應當能預到自己的過錯會承擔何種責任。從保障問責對象的權(quán)利來分析,對于被問責者的處理,不能憑問責機關的主觀愿意,必須在制度的框架內(nèi)進行?!秵栘熞?guī)定》確定的問責方式包括責令公開檢查、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職五種。但是,目前實踐中的問責方式卻突破了制度的框架,通報批評、誡勉談話、取消評先評優(yōu)資格等組織處理措施也成為了一些地方的問責方式。問責方式的突破,不僅違反了《問責規(guī)定》,同時還會引發(fā)四個方面的問題。一是使問責措施變?nèi)?。應當引咎辭職者,卻只給予誡勉談話的處理,導致權(quán)力與責任的失衡。二是間接侵害了被問責者的權(quán)利。一些問題十分輕微不需問責只需組織處理者,卻因通報批評或誡勉談話的組織處理變成了問責處分,導致被取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。三是導致同過不同責。問責方式的隨意設定,沒有統(tǒng)一標準予以規(guī)制,必定出現(xiàn)問責主觀化的情況,導致問責案件之間處理不平衡。更重要的是,問責方式的主觀隨意,使問責脫離規(guī)范化的工作軌道,必將阻礙領導干部問責走向常態(tài)。因此,必須像堅守罪刑法定原則一樣堅持問責方式的法定。對于在規(guī)定的問責方式之外問責的,被問責者可以提出申訴,申請撤銷問責決定;紀檢監(jiān)察機關亦可根據(jù)職責,建議問責機關撤銷或糾正。唯此,才能讓問責制度得到常態(tài)化和規(guī)范化的發(fā)展,才能體現(xiàn)其權(quán)威性和嚴肅性。
四、堅持領導干部“首問制”,重點規(guī)制領導干部權(quán)力,防止問責對象的錯位。權(quán)力與責任是對等的,一分權(quán)力對照著一分責任。相對于中層干部和普通干部而言,領導干部掌握著更多的權(quán)力,必定承擔著更多的責任。從監(jiān)督權(quán)力的角度來分析,權(quán)力集中在哪里,監(jiān)督的重點就聚集在哪里,監(jiān)督的力量就聚集在哪里。問責追究作為一種起點最低的監(jiān)督手段,應當將領導干部作為監(jiān)督重點。因此,《問責規(guī)定》確定的問責對象主要為各級領導干部。實踐中,也必須把握領導干部這個問責重點,敢于向領導干部問責,迫使領導干部管好手中的權(quán)力,管好自己的下屬,只有這樣,問責才有硬度和力度,才有權(quán)威和成效。但是,實際操作中,問責對象卻出現(xiàn)錯位,以單位代替?zhèn)€人責任有之,以下級代替上級責任有之。有的該問責的領導干部,為轉(zhuǎn)移民眾視線,以“集體研究”為名,讓單位承擔責任;有的該問責的領導干部,以平息民眾怨氣,其責任卻被下屬加倍承擔。問責的對象的錯位,讓過錯者脫逃了應擔的責任,讓無過錯者或輕微過錯者承擔了不應當承擔的責任,使得問責變軟、走樣,失去了監(jiān)督權(quán)力應有的作用。因此,必須堅持領導干部的“首問制”。作為領導干部必須有敢于擔當?shù)挠職夂推橇Γ斪约夯蛳聦俚墓ぷ鞒霈F(xiàn)失誤時,應當首先站出來,承認錯誤,擔當責任。作為問責機關,也應當把領導干部作為問責的首要對象和重點對象,首先調(diào)查領導干部是否存在應當問責的情形,再調(diào)查其他責任人員,讓失職的權(quán)力都不能逃脫應有的懲罰,讓問責贏得民心和支持。
五、完善問責工作程序,保證問責案件的公開公平,防止問責的主觀隨意??茖W、嚴謹、規(guī)范的工作程序是任何一項制度正確、有效執(zhí)行的重要保障。問責追究作為與紀律追究和法律追究并列的責任追究方式,必須建立一套完善的工作程序。問責案件一般要經(jīng)過立案、調(diào)查、決定和執(zhí)行四個必經(jīng)程序。《問責規(guī)定》對于問責工作程序做出了一些原則性的規(guī)定,省級有關機關可以在此基礎上,制訂《黨政領導干部問責工作暫行辦法》。一是完善立案制度。當出現(xiàn)問責情形時,有權(quán)機關應當在1天內(nèi)決定是否立案;對于涉及重大事件情況復雜的問責案件,可以延長2天,并向社會公布延長情況和理由。二是完善調(diào)查制度。調(diào)查人員應當全面調(diào)查案件的基本情況,全面獲得相關證據(jù),做到案件事實清楚、證據(jù)確鑿充分。問責案件的調(diào)查,除事實清楚,不需要進行調(diào)查可直接做出問責決定的以外,一般案件的調(diào)查期限為7天;案件情況復雜的,可以適當延長。在調(diào)查過程中,調(diào)查人員應當秉著客觀公正的原則,不先入為主,主觀隨意,充分尊重和保障被問責領導干部的權(quán)利,充分聽取其陳述和申辯;對于合理意見,應當予以采納。三是完善決定程序。問責決定機關應當由領導班子集體討論,全面審查案件證據(jù),查明案件原因,根據(jù)案件事實和法規(guī)制度做出決定。四是完善執(zhí)行程序。對于問責決定,由問責調(diào)查機關監(jiān)督執(zhí)行到位,相關部門予以配合。對未按規(guī)定執(zhí)行的,由問責調(diào)查機關建議糾正。通過完善問責工作程序,確保問責案件的客觀公正,防止出現(xiàn)錯案,以保證問責制度健康有序地發(fā)展
(作者系中共漣源市委常委、紀委書記)